“解决电价交叉补贴问题刻不容缓”“应妥善处理我国电价交叉补贴”“理顺电价交叉补贴机制，为工商业企业减负”……日前，在全国两会期间，代表委员针对“电价交叉补贴”发出呼吁，引起电力行业的关注：尽快研究解决电价交叉补贴问题，将其作为深化电改的重要内容。
据了解，电价交叉补贴是在总体电价水平一定条件下，对各类别用户实行与实际供电成本不相匹配的用电价格，以达到一部分用户给予另一部分用户电价补贴的政策目标。我国电价交叉补贴主要包括省(区、市)内发达地区用户对欠发达地区用户的补贴、高电压等级用户对低电压等级用户的补贴、大工业和一般工商业用户对居民和农业用户的补贴。
对此，接受记者采访的业内人士表示，交叉补贴是电价中最难说清，也是争议最大的内容，要让电力回归商品属性，必须厘清电价中的交叉补贴，并逐步减少直至完全消除。
制约电改亟待取消
我国电价交叉补贴缘何而来?北京先见能源咨询有限公司副总裁沈贤义表示：“作为公用事业部门之一，电力行业有其公益属性。出于社会稳定的考虑，同时为了兼顾社会公平，实现电力普遍服务，政府价格主管部门利用行政手段调剂电价。”
沈贤义介绍，我国的电价体系目前“双轨制”运行，占比约30%的市场化电量，电价由“市场购电价格+输配电价(含线损)+政府性基金及附加”三部分构成，交叉补贴体现在输配电价中;占比约70%的计划电量中，电价仍然采用销售电价，交叉补贴体现在电网企业的“购销价差”，即“销售电价-上网电价-政府性基金及附加”中。
其实，电价交叉补贴并非中国独有，世界各国在电力行业发展初期大都存在过交叉补贴。随着新一轮电改的推进，我国电价交叉补贴是否具备了取消条件?
国网辽宁省电力有限公司董事长石玉东表示，长期以来，电价交叉补贴对帮扶居民生活、“三农”发展，促进社会和谐稳定发挥了重要作用，但随着电力体制改革深入推进，其已成为影响电价改革、电力市场建设、营商环境改善的重要因素，亟待解决。
负面影响深远
那么，交叉补贴造成了什么影响?
国网湖北省电力有限公司董事长肖黎春介绍，2019年，我国居民、农业等保障类用户用电量比重约21%，湖北这一比重达到30%，全年享受电价交叉补贴超过2700亿元，需要从高价工商业用户和低价水电、跨区购电等多方面筹集资金，才能确保电价交叉补贴来源稳定。“这就使得各地低价水电、跨区购电不能向市场全面放开，无法与工业、商业用户开展电力直接交易，从而影响电力市场的公平竞争和健康发展。”
石玉东也表示，交叉补贴削弱了价格的杠杆作用，不利于电力资源科学配置。他指出，从资源配置看，工商业企业由于承担电价交叉补贴导致生产要素价格偏高，制约企业产品服务竞争力，而居民电价偏低导致用电过度消费，使得稀缺的电力资源配置处于扭曲和低效状态。从社会福利来看，工商业企业为确保自身利益，会将所负担的交叉补贴以“加价”的形式转嫁给下游消费者，降低消费者购买力。
沈贤义对此表示认同：“交叉补贴扭曲了电价，使电价不能反映真实供电成本，破坏了电价所应提供的经济信号，最终的效果是既不公平，也无效率。”
“从表面上看，交叉补贴保护了弱势群体，体现了公平。但深究会发现，用电量大的往往是经济条件较好的家庭，他们获得了更多补贴，所以难言公平。另外，居民少交电费、工商业多交等额电费，粗看只是一个财富转移问题，但若严格测算就会发现，由此造成的社会损失大于收益，也就是社会福利的净损失。”沈贤义说。
多重因素影响解决进度
妥善解决电价交叉补贴，行业呼吁多年，缘何仍无实质进展?厘清交叉补贴存在哪些难点?
据了解，如果全面取消电价交叉补贴，按照国际上1.7倍的合理比价计算，我国居民电价将提高到0.84元/千瓦时，工商业电价每千瓦时能降低7.6分。
中国社会科学院财经战略研究院副研究员冯永晟告诉记者，从根本上解决交叉补贴问题，关键取决于居民用户对电价上升的接受意愿。“在长期享受‘交补’的背景下，降价容易提价难。社会对涨价的接受程度会存在较大差异，从而形成对政府的压力，政府保持居民低电价更多来自于对社会压力的考量。”
“居民用电最终体现在各种电器和服务上，其从电力消费中得到的效用，一定考虑电器耐用品投入和电价支出之和。”冯永晟表示，“举个不太精确的例子，假定用户享受了4毛钱净交补，这部分钱作为成本进入多重的生产供应链中，历经层层加价，最终变成8毛，并进入电器或服务价格中。相同的钱，用户只能购买低品质的电器或服务。”他指出，很多人将交叉补贴误解为补贴，交叉补贴不仅是电价问题，更是居民现代生活的消费结构问题。取消电价交叉补贴后，居民享受补贴并没有消失，而是进入到工商业电价中，进而成为各种电器和服务的成本，最终由用户买单。
“客观上看，厘清交叉补贴具有一定难度。”冯永晟表示，要想根除交叉补贴，首先要确定涉及的主体及数额，但国内尚没有充分的研究，这也涉及到技术复杂性，尤其是共用成本的分摊，目前还没有解决办法。
“交叉补贴和补贴，直观上是一个用户多花，另一个用户少花，但本质不是‘多’与‘少’的问题，不考察成本结构，无法难以准确分析交叉补贴。因此这对成本信息要求较高，地区和电压等级之间很多的‘交补’并非真正意义的‘交补’，最明确和重要的‘交补’是居民用户与工商业用户之间的‘交补’。”冯永晟说。
有业内人士表示，相关利益主体阻力巨大，阻碍交叉补贴解决进程。“交叉补贴其实是一笔‘糊涂账’，取消意味着完全厘清了输配电价，利益群体不能从中获利。”
多举措逐步解决
如何解决交叉补贴难题，业内人士纷纷建言。
肖黎春建议，以电改“9号文”为指导解决电价交叉补贴问题的实施方案。“在过渡阶段，电价交叉补贴由电网企业申报，通过输配电价回收，应加快提出解决电价交叉补贴的具体实施方式和时间进度，确保改革政策全面落地实施和顺利推进。”
冯永晟告诉记者，对居民电价实施边际调整策略，逐步调整阶梯电价结构，减少交补需求，同时要加强宣传，国际电改经验中一个重要经验是，居民消费者对市场化电价上涨的接受程度非常高。“此外，由价内补贴变为价外补贴，考虑由财政部设立交叉补贴基金，在工商业电价下降的背景下，不足可用税来补。”
在沈贤义看来，减少交叉补贴直至消除，一般需要几年的过渡期。“过渡期内，首先要避免扩大交叉补贴，各类政策不应再加重工商业电价的负担，也不应再降低居民电价。同时，依据输配电价形成机制，交叉补贴改暗补为明补，可适量提高居民电价水平，并降低工商业电价水平。政府方面，应建立电力普遍服务制度，以确保低收入居民的基本生活用电。”
